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TEXTE 71/2021 Geringe Umweltwirkung, hohe Kosten Ergebnisse und Empfehlungen aus dem Projekt „Evaluierung der Gemeinsamen Agrarpolitik aus Sicht des Umweltschutzes II“ von: Thünen-Institut für Ländliche Räume, Braunschweignnes Wegmann Jörn Strassemeyer, Franz Pöllinger Julius-Kühn-Institut, Kleinmachnow Umweltbundesamt Für Mensch & Umwelt n nTEXTE 71/2021 Ressortforschungsplan des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit Forschungskennzahl 3717 11 237 0 FB000549 Geringe Umweltwirkung, hohe Kosten Ergebnisse und Empfehlungen aus dem Projekt „Evaluierung der Gemeinsamen Agrarpolitik aus Sicht des Umweltschutzes II“ von Norbert Röder, Andrea Ackermann, Sarah Baum, Johannes Wegmann Thünen-InstitutfürLändlicheRäume,Braunschweig Jörn Strassemeyer, Franz Pöllinger Julius-Kühn-Institut,Kleinmachnow Im Auftrag des Umweltbundesamtes nImpressum Herausgeber Umweltbundesamt Wörlitzer Platz 1 06844 Dessau-Roßlau Tel: +49 340-2103-0 Fax: +49 340-2103-2285 buergerservice@uba.de Internet: www.umweltbundesamt.de /umweltbundesamt.de /umweltbundesamt Durchführung der Studie: Thünen-Institut für Ländliche Räume Bundesallee 64 38116 Braunschweig Abschlussdatum: September 2020 Redaktion: Fachgebiet II 2.8 Landwirtschaft Anne Biewald Publikationen als pdf: http://www.umweltbundesamt.de/publikationen ISSN 1862-4804 Dessau-Roßlau, Mai 2021 Die Verantwortung für den Inhalt dieser Veröffentlichung liegt bei den Autorinnen und Autoren. nTEXTE Geringe Umweltwirkung, hohe Kosten Kurzbeschreibung Mithilfe von Landnutzungsdaten wurde die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik aus dem Jahr 2013 auf ihre Umweltwirkung analysiert. Im Fokus der Analyse stand das sogenannte Greening. Teile der Direktzahlungen (30 Prozent) wurden an die Auflagen „Bereitstellung ökologischer Vorrangfläche“, „Vielfalt beim Anbau von Ackerkulturen“ sowie „Erhalt des Dauergrünlands“ gekoppelt. Zur Beurteilung der Auswirkungen dieser Maßnahmen auf den Umwelt- und Naturschutz wurden Daten der Agrarstrukturerhebung, der Bodennutzungshaupterhebung sowie des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems der Bundesländer Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz ausgewertet. Mit Einführung des Greenings konnte der jahrelange Rückgang bei Brachen und Dauergrünland gestoppt werden. Zudem nahmen diese Flächen seit Einführung der Maßnahmen leicht zu, erreichten aber nicht das Niveau wie zu Beginn der 2000er Jahre. Bei der Vielfalt der Ackerkulturen konnte hingegen keine Verbesserung im Zuge der Reform festgestellt werden. Da die Landnutzungsänderung insgesamt gering ausfiel, blieb auch das Umweltrisiko durch den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln unverändert. Würde die Förderung anreizbasiert gestaltet werden, könnte bei gleichem Budget mehr Fläche aus der Produktion genommen werden. Allerdings würde eine solche Förderung zu einer höheren Akkumulation von Brachflächen in Gebieten mit geringerer Wertschöpfung führen, während intensiv-wirtschaftende Regionen kaum erreicht würden. Zur Umsetzung der Greening-Maßnahmen steht jährlich eine Fördersumme von 1,5 Milliarden Euro zur Verfügung, während die Gesamtkosten der Umsetzung circa 190 Millionen Euro betragen. Insgesamt lässt sich feststellen, dass mit hohen Fördersummen nur geringe Umweltwirkungen erreicht wurden. Die Ergebnisse der Studie dienen als Grundlage für die nationale Umsetzung der GAP nach 2020 inklusive der Erreichung der Ziele, die in den Strategiepläne der EU-Kommission (Farm-to-Fork, Biodiversitätsstrategie für 2030) festgelegt wurden. Abstract This report uses land-use data from different databases to analyze the effect of the 2013 Reform of the Common Agricultural Policy Reform (CAP) on the environment. Particularly, the analysis focuses on the effect of the direct payment’s Greening measures which were introduced to enhance the environmental performance of the CAP. Greening measures consist of three components: provision of ecological focus area, maintenance of permanent grassland, and crop diversification. For the analysis the following databases were used: the German Agricultural Census, Land Use Survey, and the Integrated Administration and Control System of the federal states Hesse, Lower Saxony, North Rhine-Westphalia, and Rhineland-Palatinate. The results show that the long-term decline of fallow land and permanent grassland was halted. The area of fallow land even increased but could not reach the level it had in 2003. Crop diversity remained at the same low level. The environmental risk of pesticide application did not change considerably as land-use change was minor. Regarding the provision of additional ecological focus area such as fallow land, the economic model indicates that more area is provided under an economic incentive scheme than under a scheme with an obligation for all farms, holding the budget constant. However, fallow land would then be clustered in less productive regions. Intensive regions and intensively producing farm holdings would not participate in such voluntary schemes. Considering the cost of Greening measures, the results indicate that annual agricultural subsidy paid to farms amounts to 1.5 Billion Euros, while the cost for farms is estimated to sum up to 190M Euros. Therefore, the study concludes that environmental improvements were archived at high costs. The results of the study provide the basis for the national realization of the 2020 Reform of the CAP as well as related EU-strategies such Farm- To-Fork or Biodiversity strategy for 2030. 5 nTEXTE Geringe Umweltwirkung, hohe Kosten Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung................................................................................................................................... 7 1 Einleitung.......................................................................................................................................10 1.1 Hintergrund und Ziel des Forschungsvorhabens..................................................................10 1.2 Datengrundlage.....................................................................................................................10 2 Ergebnisse .....................................................................................................................................11 2.1 Seit Einführung des Greenings ist der Anteil von ökologisch wertvollen Flächen wie Ackerbrachen angestiegen, erreichte aber nicht das Niveau der Jahrtausendwende.........11 2.2 Kulturartendiversität bleibt trotz Greening unverändert.....................................................16 2.3 Die Dauergrünlandfläche nimmt seit 2013 leicht zu ............................................................18 2.4 GAP-induzierte Nutzungsänderungen haben keine Auswirkungen auf das Umweltrisiko durch die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln...............................................................19 2.5 Pauschale Umweltauflagen haben höhere Budgetkosten als eine anreizbasierte Implementierung ..................................................................................................................20 2.6 Kosten des Greenings belaufen sich auf 193 Millionen Euro pro Jahr und stehen einer Fördersumme von 1,5 Milliarden Euro gegenüber...............................................................22 3 Fazit...............................................................................................................................................24 4 Quellenverzeichnis........................................................................................................................26 6 nTEXTE Geringe Umweltwirkung, hohe Kosten Zusammenfassung Vor dem Hintergrund einer hohen Umweltbelastung wie zum Beispiel erhöhten Nährstoff- und Pflanzenschutzmitteleinträgen in Böden und Gewässern war ein wesentliches Ziel der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) im Jahr 2013, die Zahlungen an die Landwirtschaft verstärkt an Umweltleistungen zu koppeln. In Deutschland traten wesentliche Teile der Reform im Jahr 2015 in Kraft. Im Zentrum der Reform stand das sogenannte „Greening“. 30 Prozent der Direktzahlung sind seitdem an drei Komponenten zur Verbesserung von Umweltleistungen gebunden: ► Auf 5 Prozent der Ackerfläche müssen Ökologische Vorrangflächen (ÖVF) wie Brachen, Hecken, Randstreifen oder Zwischenfrüchte bereitgestellt werden. ► Um eine Kulturartendiversität zu gewährleisten, darf bei großen Betrieben die Hauptkultur nicht mehr als 75 Prozent der Ackerfläche betragen. Die Anbaufläche der beiden größten Kulturen darf 95 Prozent der Fläche nicht überschreiten. ► Dauergrünlandfläche darf ohne Ersatz nicht umgewandelt werden. Um zu evaluieren, ob und wie sich die Reform der GAP im Jahr 2013 – und hier insbesondere das Greening – auf den Umweltschutz ausgewirkt hat, wurden Daten der deutschlandweiten Agrarstrukturerhebung, der Bodennutzungshaupterhebung sowie Daten des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) der Länder Hessen, Niedersachsen, Nordrhein- Westfalen und Rheinland-Pfalz im Rahmen des Umweltbundesamt-Projekts „Evaluierung der GAP-Reform aus Sicht des Umweltschutzes“ anhand einer Datenanalyse von InVeKoS-Daten der Bundesländer ausgewertet. Die Daten der Agrarstrukturerhebung standen für die Jahre 1999, 2003, 2007, 2010 und 2016 auf Gemeindeebene zur Verfügung. Jährliche Daten der Bodennutzungshaupterhebung waren aggregiert auf Bundesebene verfügbar. Detaillierte Angaben der Betriebe über Inanspruchnahme der GAP-Fördermaßnahmen, die über das InVeKoS in den oben genannten Bundesländern erhoben wurden, lagen seit 2010 vor. Diese Datenbanken ermöglichten sowohl eine bundesweite Auswertung der Flächennutzung über einen längeren Zeitraum, als auch detaillierte Analysen über die Art der Umsetzung und Umweltwirkungen der GAP-Reform. Zentrale Ergebnisse der Studie zeigen: 1. Mit E…